当今国有企业改革中的重点问题

文/陈清泰   2018-07-07 10:03:36

在庆祝中国改革开放40周年之际,从现代企业理论和中国国企改革实践两个方面进行深度的研究具有重要的意义。党的十八届三中全会关于国有企业改革有三个方面值得特别注意:管资本为主、划拨部分国有资本充实社保基金和发展混合所有制。这三个方面之中管资本的改革处于基础地位。

国有企业改革的基本命题和当前的重点

1993年,党的十四大确立了中国社会主义市场经济体制改革的目标,在此之后,国有经济改革的基本命题变为公有制、国有经济与市场经济如何结合的问题,就是在保持较大份额国有经济的情况下,如何实现政资分开、政企分开、所有权、经营权分离,构造出千万个各自独立的市场主体,保障市场配置资源的高效率。

为了解决这样一个历史性的难题,有三个要点需要注意:一是要建立现代企业制度;二是要调整国有经济的结构和功能;三是要建立适应市场经济的国有资产管理体制。这三大要点相互关联,但进展却参差不齐,实际上,国有资产体制改革由于其敏感性被搁置,当今在产业领域实物形态的国有企业仍然是国有经济的主要实现形式。目前,从中央到地方各级政府作为市场的监管者,仍然分别拥有、管理和控制着一个庞大的国有企业群,成了经济体制诸多矛盾的焦点。当前国有企业改革的主导方向应当及时地从针对国有企业自身转向在国家层面推进国有资产的资本化,这是国有企业改革理论的重要突破,是当前深化改革的一个突破口。

国有资产资本化是化解诸多矛盾的关键

管资本就是改革经营性国有资产的实现形式,由实物形态的国有企业转向价值形态,这样会使其更容易界定,并具有良好的流动性,可以进入市场运作。国有资产资本化可以实现三个目标:一是国有企业进行整体公司制改制,国家从拥有企业转向拥有资本,也就是股权,并委托专业投资运营机构持有和运作,这就隔离了政府和实体经济企业的直接产权关系,从体制上为政资分开、政企分开、建立现代企业制度奠定了基础;二是国有资产资本化、证券化之后,国有投资机构所有权与企业法人财产权分离,这就解除了国有资产与特定企业的捆绑关系,企业自主决策做大做强,国有资本追求投资收益有进有退,构成相互关联但不受约束的两个自由度,所以资本化是对国有资产的流动性和效率的解放;三是政府在管资本不管企业的体制下可以站在超脱的地位上,正确处理和市场的关系,这对政府也是一次解放。

资本化的重要意义在于它将从根本上理顺长期困扰的有关政府、市场和企业关系的讨论,化解体制转轨中的诸多矛盾。国有资本的预期效能主要是通过市场来体现,而不是行政的力量来实现。“三个解放”的实质是生产力的再解放。

两类国有资产(实现)管理形式

经过多年改革探索,经营性国有资产管理有多种实现形式,大致可分为两类:一类是全国社保基金,信达、华融等资产管理公司和中投、汇金投资控股等控股公司等。这类机构有共同特点:一是都属经注册的金融持股机构,管理对象为资本化和证券化的国有资产,受到强财务约束;二是与投资和持股的公司是股权关系,不是行政关系;三是持股机构是市场的参与者,资本(股权)可以在市场中运作。

另一类是国资委的国有资产管理形式,有三个特点:一是以实物形态的“国有企业”为对象,企业和政府保持着捆绑关系;二是从法律和财务意义上国有产权的委托代理关系并没有建立,政府对国有企业行政强干预,财务软约束;三是国有产权基本上不具有流动性,有进有退的调整和功能转换很难实质性展开,资本运作低效率。这类管理形式在诸多方面与市场经济很难相容,是当前改革的重点。

国有经济的功能转换

渐进式改革留下了一笔巨大的国有资本,是保障我国经济体制平稳转型的一种宝贵资源。中国的国有资本有两大功能:一是政策性功能,也就是作为政府实行特殊公共目标的功能;二是收益性功能,获取财务回报用于公共服务。在经济发育程度较低,政府主导经济增长的阶段,国家更加看重的是政策性功能。当前这个发展阶段已经过去,国有资本的政策性功能与市场配置资源存在冲突,必须与时俱进地进行改革和调整。在市场起决定作用的情况下,政策性功能应该限定在某些市场失灵的领域,并经过充分论证和法定程序列出负面清单,并随着形势发展逐步减少,避免随意性不可泛化。

过去很多重要行业关键领域已经变成竞争领域,制约经济社会发展的瓶颈和关系国民经济命脉的很多方面也已经发生变化。相应的国有经济作为工具和抓手的功能应该大幅度的向收益型功能转化,以投资收益作为公众财政的补充来源,弥补体制转轨中积累的必须由财政支付的历史欠账和民生需求。一方面需要补充社会保障资金的不足,保住社会底线;另一方面需要补充社会公益性资金,减少社会不公,促进区域性协调发展。

重视发挥社会保障基金的作用

上世纪90年代的中后期以前,在国有企业成本中未曾计提养老金,这部分资金留在企业中用于再发展,职工养老金投入和增值成为国有企业净资产中的一部分。因此,划拨部分国有资本偿还国家对老职工的社会欠账是一件拟议已久、没有实现的大事。偿还社保基金的历史欠账可以保持社会保障体系的可持续性,解除老职工的后顾之忧。这也是我国应对人口老龄化的重要举措;有助于克服我国资本市场投资者以散户为主的缺陷,将大大增强机构投资者的资本实力;党的十五大曾提出努力寻找能够极大促进生产力发展的公有制实现形式,社保基金就是一种良好的公有制实现形式,它将有利推进国有资产管理体制的改革和公司治理结构的改善。

建立国有资本管理体制的几个问题

转向“管资本”就必须改革既有国有资产管理体制,使之适应市场经济的要求,有两件事必须做:一是建立以财务约束为主线,有效的国有资本委托代理体制,可以设立具有相关联但是管理不同的管理、监督、运营三个层级的体制,并在制度上要做到政资分开、政企分开;二是做到所有权与经营权分离,所有权到位但不越位不错位。对于国有资本的管理职能,应该将分散在多部门的国有资本公共管理职能归集到政府,确保从全局出发来制定国家所有权政策,避免各个部门继续把国有企业作为行使职能的工具和抓手;国有资本的监管部门应该以国家直接出资设立的国有资本投资公司、运营公司,作为它的管理对象;国有资本投资运营机构可以将其分为两类:一类是收益性的投资运营公司,应该以国有资本为主体占绝大部分,应该去行政化、去工具化,聚焦投资回报。另一类是政策性投资运营公司,应当局限于市场失灵的领域,实现某些政策目标。两类投资运营机构分设的目的是尽量避免因实现目标相互冲突而造成资本的低效率。

改革国有资产的监管方式

国有资产监管机构承担国有资本出资人的职能,管人、管事、管资产的行政化管理转向管资本,有几个要点:一是明确界定监管机构的监管对象;二是清晰界定监管机构的职责和履职方式,监管机构代表国家所有者,对国有资本独资的投资运营公司履行出资人职能,不干预投资运营机构和监管企业的经营权;三是将分散在党政机关事业单位管理的企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管;四是每年向政府报告国有资本经营状况,与财政部门合作编制国有资本经营预算,这必须取得政府批准,接受政府的审议和监督。

投资运营机构的属性和运作机制

投资运营机构是政府和市场之间的界面,政企分开、政资分开、所有权与经营权分离主要通过投资运营机构的隔离和衔接实现,国有资本的功能转换和效率提升主要是通过投资运营机构的有效运营实现。因此,理清相关的属性和运作机制至关重要。第一,投资运营公司是国有资本注册的独资金融性公司,按照公司法建立公司治理机构,董事、董事长可以由国家所有权机构委派和管理,公司要保持必要的独立性,专业投资经理人在市场中选聘,实行市场化的薪酬激励;第二,投资运营公司没有行政权,没有行政监督权,不承担政府对其下属企业的市场监管和行政管理等权能;第三,以获取最高回报,保证资本效率和安全为主要责任,不刻意追求对产业和企业的控制,对于个别国家认为需要控制的,可以与其他国有投资机构共同持有,规避一股独大的弊端和风险;第四,投资运营活动可以由该机构进行,也可以委托有良好诚信记录和业绩的基金进行;第五,每年向出资人机构股东报告工作,投资分红收益按照章程上交财政,接受第三方审计评估;第六,政策性功能的投资运营机构,根据需要可以有适当区别。

发展混合所有制应实现的目标和进一步改革

十八届三中全会把发展混合所有制提到突出重要的位置,一个重要原因是国有企业改革所设定的很多目标都需要通过发展混合所有制来实现。要发展混合所有制,就要实现四个目标:一是混合所有制是从管理企业转向管资本的一条重要途径。在股权结构你中有我、我中有你,而且股权比例可以动态变化的情况下,政府直接干预实体企业的依据消失,从管企业转向管资本顺理成章;二是促进消除所有制鸿沟,建立公平竞争的环境,政府应该弱化直至取消按企业所有制成分区别对待的政策,促进实现各类企业权利平等、机会平等和规则平等;三是提高全社会资本的流动性和效率,各类资本的交叉持股可以打破资本跨所有制和跨区域流动的壁垒,改变资本按所有制和区域被板块化的状况,增强资本流动性;四是促进改善公司治理,发展混合所有制必须将融资需求和转制需求并重,注意形成良好的股权结构。

“管资本为主”的两种理解,两种做法,两种结果

一些重要文件中把管资本和管企业的概念混杂在一起,监管机构除了管企业还要管资本,使企业不知所措。实际上,目前对“管资本为主”有两种理解:一种理解认为,“管资本”是指国家所有权机构直接监管的对象由“企业”转变为“资本”。实现这个转变的前提是国有资产必须由实物形态的“企业”,转换成价值形态的“资本”。否则就没有“资本”这个对象可供监管。资本化后,出资人机构监管的对象就是国有资本投资运营机构,与实体企业不再有直接的产权关系,也无权穿越投资运营机构干预其投资的公司,政企分开将顺理成章。另外,“管资本为主”是指在竞争性领域的国有资产应逐步尽数资本化、证券化,使其富有流动性,解脱与特定企业的捆绑关系:企业自主决策做强做大、国有资本追求投资收益有进有退。由此构成了相关但不受约束的两个自由度。顶层国有企业整体公司制改制需要一个过程,在这期间监管部门仍需“管企业”。但主要精力应转向做好两件事,一个是推进顶层国有企业的整体改制;另一个是深入研究管资本的体制框架、实施方案以及政策措施。

另一种理解认为管资本为主,是在继续强化对未转制企业的管人、管事、管资产的同时,还要把监管扩展到这些企业可以运作的“资本”,包括重点管好这些企业的“国有资本布局”等。这种理解的要点是监管机构管企业的体制不变,范围进一步扩展。带来的结果是长期困扰我们的那些体制性问题无法解决,将继续在“一管就死、一放就乱”中兜圈子。

科学界定“国有企业”,把握企业转制的方向

目前政府文件和媒体都笼统地把市场主体称作“企业”,把与国有资产有直接或间接关系的统称“国有企业”。这种称谓上的混淆,造成了概念混淆、政策混淆。监管部门根据需要不断出台改进和加强国企管理的规定,但对所指的“国有企业”却没有准确的界定。是针对所有“被称作国有企业”的范围,还是只针对按企业法注册的那些企业?如果要求国有投资的“公司”或穿越“国有企业”要求其投资或控股的“公司”都照章执行管“国有企业”的规定,这就把现代公司制度拉回到了传统“国有企业”,使两种企业制度各自清晰的属性变得模糊。国企“转制”的关键是“转”,就是由企业法调节转向公司法规范。在这过程中清晰界定两种企业制度十分重要。因为这涉及政企关系的转轨、监管制度的转轨、治理结构的转轨。政策制定和执行中的混淆,搞不好会使国企转制走过场。

为此,在强化国有资本所有权管理的同时,对市场主体的分类和称谓应及时由“所有制”转向遵循的企业制度:依照企业法调节的企业仍称作“国有企业”,按公司法调节的统称作“公司”。理清这些概念才能准确把握政策、把握改革的方向。

陈清泰系国务院发展研究中心原党组书记、副主任,本文为其在当代经济学基金会和人大国发院主办的第四届思想中国论坛的演讲

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